Noruega y la diplomacia de la paz

Mariano Aguirre analiza el papel que ha desempeñado Noruega en la mediación de conflictos armados con ocasión del inicio de las negociaciones de paz entre el Gobierno colombiano y las FARC el próximo miércoles 17 de octubre en Oslo. La fuerza de la diplomacia noruega radica en su reputación de neutralidad.

Jan Egeland D.R.

En la semana en que se inician las conversaciones de paz en Oslo entre el Gobierno colombiano y la guerrilla de las FARC, mucha gente se pregunta qué interés tiene Noruega en este conflicto. El gobierno del primer ministro Jens Stoltenberg ha indicado que su papel, junto a Chile, es ser solamente garantes y facilitadores. Esto es coherente con la tradición diplomática noruega de promoción del diálogo y la negociación entre partes en conflicto.

Entre 1995 y 2001, Noruega tuvo un activo papel en tratar de alcanzar un acuerdo de paz entre el gobierno colombiano y las FARC, por un lado, y con la guerrilla del ELN, por otro. El diplomático Jan Egeland, que fue parte del proceso primero como funcionario del gobierno de Oslo y luego como enviado especial del secretario general de la ONU, cuenta en sus memorias, "A billion lives", las inmensas dificultades que atravesó el proceso diplomático hasta su fracaso. Entre otras, la falta de voluntad de las FARC y la arrogancia de funcionarios del gobierno colombiano incapaces de organizar un verdadero proceso de paz. Los enemigos de un acuerdo tuvieron, además, un espacio muy grande.

En su último informe para el secretario general de la ONU en 2001, Egeland indicó que la paz sería posible si la guerrilla asumía la necesidad de un cambio en su política pero también si el gobierno de Bogotá frenaba el proceso de exclusión política y social de parte de la población. Recomendó, además, que se mantuvieran abiertas las líneas de comunicación entre las partes.

En los presupuestos para 2012 presentado al Parlamento, el Ministerio de Asuntos Exteriores Noruego afirmó sobre Colombia que “los contactos con grupos relevantes en distintos foros sugieren que Noruega puede volver a participar en el diálogo con miras a encontrar soluciones negociadas al conflicto”. Con paciencia y en colaboración con otros gobiernos, Oslo vuelve a ser esta semana una ciudad sobre la que convergen grandes expectativas de paz.

Noruega, mediador neutral

La actuación de mediadores en conflictos armados se incrementó a partir del final de la Guerra Fría. Gobiernos, a través de la diplomacia, Naciones Unidas y sus organizaciones regionales, personalidades políticas, religiosas o culturales, y organizaciones no gubernamentales han desempeñado un importante papel tratando de acercar las posiciones de los actores enfrentados.

Naciones Unidas define la mediación como un proceso a través del cual una tercera parte neutral ayuda a resolver una disputa entre dos o más partes en conflicto. El mediador facilita la comunicación entre las partes, las asiste con ideas y recursos para encontrar los puntos centrales que les enfrenta, y genera opciones que les permitan alcanzar sus intereses por medios pacíficos. Generalmente, la tercera parte no tiene fuerza para imponer la paz. Su credibilidad reside en la independencia frente a los intereses de las partes en conflicto.

Diversos países han llevado a cabo en las últimas décadas mediaciones en conflictos armados. No siempre se trata de actores neutrales. Estados Unidos, por ejemplo, ha intentado en repetidas ocasiones mediar en el conflicto israelí-palestino. Pero su posición más favorable a Israel que a los palestinos ha hecho, en parte, fracasar su gestión.

Personajes políticos como el ex presidente estadounidense James Carter, el ex presidente sudafricano Nelson Mandela o el ex presidente finlandés Martti Oiva Kalevi Ahtisaari, son ejemplos del prestigio moral usado para la resolución de conflictos. Por otro lado, organizaciones como, por ejemplo, Conciliation Resources, Berghof Foundation, la Comunidad de San Egidio, the Centre for Humanitarian Dialogue, o la Escuela de Cultura de Paz de la Universidad de Barcelona, se ocupan de promover diálogo, negociaciones y reconciliación, especialmente entre actores no estatales que puedan influir en los gobiernos.

Suiza y Noruega son de los pocos países percibidos por la comunidad internacional como actores estatales neutrales, o al menos con menos intereses políticos directos. La participación noruega en diversos procesos de paz se basa en la idea de que la mejor manera de garantizar la seguridad de un estado con escasa población (5 millones de habitantes), rico en recursos pero con limitados intereses de política exterior, es promocionar un contexto internacional estable y pacífico. A la vez, su diplomacia de paz le permite establecer vínculos especiales con países más poderosos en el sistema internacional.

En su tesis doctoral sobre la experiencia Noruega en mediación, el investigador Javier Fabra, indica que el país “tiene una rica historia como mediador en distintos escenarios bélicos contemporáneos. Ese papel mediador es una pieza fundamental de su política exterior, contribuyendo significativamente a reforzar su estrategia de diplomacia pública y su poder blando”.

Noruega se separó pacíficamente de Suecia en 1905, luego de haber formado parte del reino de Suecia y Dinamarca durante cinco siglos. A este antecedente de secesión pactada se añade que nunca fue una potencia colonial y que ha sido desde 1948 un fuerte promotor, y de los mayores contribuyentes, del sistema de Naciones Unidas. En el contexto de la ONU, el Reino de Noruega apoya con recursos y diplomacia los acuerdos multilaterales en cuestiones como la protección de civiles según el derecho internacional humanitario, normas sobre refugiados, salud global y el desarme. Al mismo tiempo, en Oslo se elige y entrega cada año el Premio Nobel de la Paz, un acto con fuerte contenido simbólico.

Las limitaciones del mediador

Entre enero y agosto de 1993 representantes informales del gobierno israelí y de la Organización para la Liberación de Palestina (OLP) se reunieron en Noruega para elaborar una serie de borradores que llegarían a ser los Acuerdos de Oslo. El gobierno noruego actuó como facilitador excepto en momentos en que las negociaciones corrieron el riesgo de romperse. Los Acuerdos de Oslo se convirtieron en el símbolo de las posibilidades y limitaciones que tiene un tercer actor.

Además del caso palestino-israelí, Noruega ha participado en conflictos en Oriente Medio, Sri Lanka, Filipinas, Colombia, Sudán, Etiopía-Eritrea, Guatemala y recientemente en Birmania. En unos casos su papel ha sido exitoso, pero en otros no logró sus objetivos e incluso ha recibido críticas.

Uno de los casos en los que Noruega tuvo una gran implicación fue Sri Lanka. Entre 1997 y 2009 Oslo desempeñó diversos papeles, promocionando el diálogo, un cese el fuego y un acuerdo post-tsunami ante catástrofes naturales. Sin embargo, la paz entre el gobierno y los Tigres Tamiles no fue posible. Una evaluación encargada por la agencia noruega de cooperación indicó las limitaciones que tuvo el papel de Noruega.

Entre otras, desempeñar varios papeles al mismo tiempo, sobrestimar su capacidad diplomática al ser una potencia de tamaño medio, y adjudicar un excesivo peso a la ayuda al desarrollo como instrumento de negociación. No toda la responsabilidad del fracaso recayó, sin embargo, sobre Oslo, entre otras el contexto internacional de la guerra contra el terrorismo que comenzó en septiembre de 2001

La herramienta del diálogo

Noruega cuenta con un fuerte programa internacional de ayuda al desarrollo. Parte de la ayuda va orientada a iniciativas de paz, reconciliación y democracia. En diversos casos, como en Afganistán y Haití, la diplomacia noruega intenta fomentar el diálogo entre partes en conflicto aunque formalmente no se trate de procesos de paz.

Una de las características de la diplomacia noruega en los procesos de diálogo y mediación ha sido la continuidad en el tiempo. Jan Egeland, que ocupó diversos cargos en el gobierno noruego, la Cruz Roja de su país y en Naciones Unidas, indica que Noruega “tiene una especie de paciencia que las grandes potencias no muestran. Si un proceso dura 10 años, nosotros estaremos ahí”.

Otra característica es la disponibilidad y la voluntad de hablar con todas las partes. La idea central es que la paz no se alcanza sólo dialogando con los amigos. El ex ministro de Asuntos Exteriores Jonas Gahr Støre indicó en un artículo publicado por The New York Review of Books en 2001 que “el diálogo es una herramienta esencial que nos permite trabajar por nuestros intereses comunes en un mundo crecientemente complejo y que se modifica a gran velocidad”.

Noruega es parte de la OTAN y cuenta con una política de defensa pero, según el ex ministro, “la fuerza militar por si sola no es adecuada para ocuparse del creciente número de situaciones que actualmente modelan las relaciones internacionales y entre los Estados. Necesitamos apoyar soluciones políticas que tengan efecto sobre la población afectada por el conflicto, como el desarrollo económico, la salud, la creación de instituciones e iniciativas de base que apoyen la paz”. Para alcanzar esos objetivos es preciso dialogar “con grupos que son diferentes de nosotros”, como por ejemplo los Talibán.

El Gobierno noruego considera que hay una serie de condiciones que le permiten desempeñar un papel adecuado para facilitar el diálogo y mediar en algunos conflictos. Entre ellos, la voluntad de hablar con todas las partes; que posee los recursos financieros y humanos para ayudar en la fase de negociación y durante la implementación del acuerdo y la consolidación de la paz; la experiencia en facilitación de procesos de paz; y buenas relaciones con actores internacionales, como Estados Unidos, la Unión Europea, Rusia o India.

Por otro lado, su contribución a las Naciones Unidas y la ayuda al desarrollo le otorgan credibilidad en la comunidad internacional. A estos factores se suman la intención de que los procesos de paz sean liderados por los actores locales y que el gobierno noruego trabaja estrechamente con organizaciones no gubernamentales y de investigación. En algunos círculos políticos e intelectuales noruegos se considera, sin embargo, que Noruega debería limitar su papel idealista de promotor de la paz.
 

* Mariano Aguirre dirige el Centro Noruego para la Construcciónde la Paz (NOREF), en Oslo.